“三合一”體制下保持食藥監管體系系統性的思考

《國務院辦公廳關于進一步加強食品藥品監管體系建設有關事項的通知》（國辦發明電〔2014〕17號）發出后，各地在推進食藥監管體制改革進程上，有了一些動作，但涉及具體模式，不少地區仍然堅持要搞“三合一”。從目前的情況看，食藥與工商、質檢“三合一”的大市場監管體制有蔓延之勢。一些已經獨立設置或已經確定獨立設置食藥監管機構的地區，也在“翻燒餅”，重新搞“三合一”的方案。可以說，在此輪基層地方政府機構改革中，食藥監管機構保持獨立已經變得非常困難，或者說，在許多地區已經不可能實現了。其中緣由，一言難盡。《南方周末》等媒體已經就此作過許多討論，并且客觀分析了“三合一”體制下對食藥監管可能生產的諸多負面影響。“三合一”體制顯然與完善統一權威的食品藥品監管機構的頂層設計存在差距。

國務院文件要求，實施食品藥品監管體制改革，應充分考慮食品藥品監管的專業性、技術性和特殊重要性，保持食品藥品監管體系的系統性。綜合設置市場監管機構改革的縣（市、區），要確保食品藥品監管能力在監管資源整合中得到強化。在獨立設置食藥監管機構無法實現的情況下，如何努力達到國務院對食藥監管體制改革提出的目標要求？如何保持食品藥品監管體系的系統性？這是需要積極思考的問題。筆者就此提出以下幾點想法，求教于諸同道。

一、全面強化地（市）級藥監機構建設

從各地反饋的情況看，“三合一”目前主要在縣（市、區）級實施，地（市）級機構基本上都仍然保持了獨立，這也是非常關鍵的。各地應充分利用機構獨立、職能劃轉的有利時機，配足編制，配強隊伍。鑒于地（市）級政府機構改革過程中，機構數量及人員編制與縣級相比，相對寬松一些，爭取編制的難度也相對較小。加之工商、質檢、衛生部門的人員劃轉，地（市）藥監局應努力在此輪改革中，真正實現監管力量的強化。藥監局內設科室也應力爭與上級部門基本對口，以便各項監管工作在市級以上機構之間的無縫對接。

對地（市）級藥監技術機構的建設，也應在改革過程中予以足夠的關注。要努力建好食品藥品檢驗檢測中心。鑒于在此輪改革中，地（市）級藥檢機構的檢測范圍將會擴充，食品檢測職能將會劃歸藥檢所，隊伍擴充也是必然的。應該根據當地區域、人口情況，落實食品藥品檢驗機構編制，同時應根據工作需要，由地方政府解決好房屋、設施設備等。要確保改革后的藥檢機構，檢測能力、設施配備、隊伍建設等方面，都有一個明顯的提升。同時，還應根據所在地具體情況，合理確定機構級別，以便各項業務工作的有序展開。

除了建好藥檢所以外，還應建好地（市）藥品不良反應監測中心。這個中心是安全、合理用藥的“哨口”，絕不是可有可無。除了負責藥品不良反應監測工作，該中心還將賦予對醫療器械不良事件監測、化妝品不良反應監測等職能。因此，要確保其編制、人員到位，確保能夠正常運轉。即使將藥品不良反應監測中心掛靠在藥檢機構內，也應保持其相對獨立運作，保證其開展工作的資源配置。

二、縣級局內設科室設置應體現專業特點

在“三合一”的縣級市場監管部門，其內設科室設置方面，應著力從以下三方面保持食藥監管體系系統性：

一是掛牌。應嚴格按照國務院文件要求，加掛食品藥品監管局牌子。同時，應根據實際承擔的職能，增掛“食品安全委員會”牌子。也就是說，“三合一”的縣級局，是三塊牌子對外。有的地方又將牌子加到了4塊或5塊，這種平衡法是不利于強化食藥監管工作的，也有違機構改革的初衷。

二是在內設機構設置方面應體現專業特點。具體而言，首先應設置食品安全綜合協調科室，具體承擔縣食安辦的日常工作。其次，應設置藥品與醫療器械的專業監管科室。藥品、醫療器械監管涉及的規范要求多、專業要求高。如果沒有專業科室，配備專業人員，很難有效開展各項監管工作。第三，應就食品生產及餐飲監管分別設置監管科室。食品生產監管屬于確保食品安全的源頭性監管，也是食品監管的關鍵性環節。應力爭設立專門科室。如果所在縣食品生產企業較少，也可以將食品生產與流通監管任務歸并由一個專業科室履行。餐飲行業的食品安全監管普遍存在工作量大、任務重、突發事件多等特點，設置專門科室也是必要的。根據以上分析，縣級市場綜合監管部門的內設機構，除稽查工作實行綜合執法外，其它涉及食品藥品監管的專業科室應達到4-5個。

三是專業監管隊伍保持穩定。鑒于食藥監管對專業技術的特殊要求，在實施“三合一”體制過程中，應特別注重專業監管隊伍的穩定。在穩定現有隊伍的基礎上，有計劃的招錄培養新生力量。基層藥監隊伍的建立與發展，有著長期的積淀，包括先后從衛生部門劃轉的藥政、藥檢及餐飲衛生監管人員。在多年的工作實踐中，這支隊伍積累了較為豐富的監管經驗，充分發揮其專業優勢，有利于最大程度的降低機構重組可能帶來了各種負面影響，也有利于各項監管成果的鞏固和延續。

三、建好下屬機構

1、技術機構。國務院文件要求，在實施食品藥品體制改革過程中，要注重加強基層監管執法和技術力量，健全食品藥品風險預警、檢驗檢測、產品追溯等技術支撐體系。因此，應整合藥監、衛生、質監等部門的食品藥品檢驗檢測力量，建好縣級食品藥品檢驗檢測機構。要根據當地實際情況，合理設定機構規模、配備監管力量。要充分利用現有的人力、物力資源，努力爭取新機構在檢測能力與技術水準方面有一個明顯提升，真正顯示部門整合后的“合力”。縣級藥品不良反應監測中心可與食品藥品檢驗機構“合署”。在技術機構建設過程中，還應該注重上下左右相關機構的協調配合，在檢測范圍、資源配置等方面，力求形成區域性的食品藥品檢驗檢測體系。比如，一些技術要求較高、儀器設備投入較大的項目，可以明確由地（市）級檢驗機構承擔，縣級機構不再重復投入。

2、稽查執法機構。實施“三合一”，主要“合”在稽查執法方面。縣級市場監管部門不可能再建立多支執法隊伍。如何保證食品藥品監管執法不被削弱？可以從以下幾方面著力：一是保證執法機構中必須配備熟悉食品藥品監管業務的專業監管人員。二是在機構中成立“食品藥品執法組（小隊），負責食品藥品違法案件的查處。三是對所有執法人員進行食品藥品相關法律法規培訓。可以采取集訓的方式，系統學習食品藥品監管法律規范。只有通過相關考試考核合格者，才能允許上崗從事食品藥品監管執法。四是執法機構領導（管理）層面應配有食品藥品監管專業人員。

3、派出機構。所謂派出機構，即是縣以下以鄉鎮或區域設置的綜合市場監管機構，行政與業務方面均隸屬于縣局管理。實現“三合一“的地區，派出機構大多以工商分局（所）為基礎設立，基本條件還是具備的。如何建好派出機構？四個基本步驟是必須的：第一，掛牌。基層分局（所）應加掛“食品藥品監管分局（所）”牌子。以鄉鎮為單位設置的，應加掛所在鄉鎮“食安辦”牌子。以區域設置的，轄區內各鄉鎮政府應明確食品安全牽頭部門，并在牽頭部門加掛“食安辦”牌子。第二，開展全員培訓。對派出機構的所有人員，應開展食品藥品監管知識的系統培訓，并經考核合格后上崗。第三，在派出機構中設置食品藥品監管辦公室，配備專業人員。第四，充分依靠鄉鎮政府及村民組織開展監管工作。應通過縣級政府，明確鄉鎮、村食品藥品監管力量的配備，設立基層食品藥品監管信息員、聯絡員等，將觸角延伸到每個角落。惟有如此，才能真正實現國務院文件中提出的“打通監管執法的‘最后一公里’，消除監管死角盲區”。